从《安全生产法》浅议工程监理单位安全生产管理责任

引言

《中华人民共和国安全生产法》（2021修订版）（以下简称“《安全生产法》”）中明确，在安全生产工作的管理上，要强化和落实生产经营单位主体责任，生产经营单位应建立健全安全生产责任制和安全生产规章制度，应保证足够的资源投入，应健全风险防范化解机制；在生产经营单位的安全生产保障方面，对生产经营单位的主要负责人、生产经营单位的全体人员、安全生产管理机构以及安全生产管理人员、生产经营单位的特种作业人员的安全生产管理职责都提出了要求；要求企业应当保证安全生产所必须的资金投入，对从业人员进行安全生产教育和培训。

目前，工程监理单位承担安全生产管理责任的相关法律法规主要有：国务院于2003年颁布的《建设工程安全生产管理条例》（中华人民共和国国务院令第393号），明确了工程监理单位作为施工现场安全生产管理的五方责任主体之一，依法承担建设工程安全生产责任；建设部于2006年颁发的《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》（建市［2006］248号），指导和督促工程监理单位落实安全生产监理责任，明确监理在安全生产管理方面的工作内容和工作程序。后续颁布的《建筑起重机械安全监督管理规定》（建设部令第166号）、《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》（住建部令第37号），以及GB 50319—2013《建设工程监理规范》中，都规定了工程监理单位应承担的安全生产管理责任。对上述法规条文进行梳理分析后可以看出，工程监理单位对安全生产的管理可概括为两个方面：一是审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准；二是对在施工现场发现的安全事故隐患按照程序进行处理。

生产经营单位和工程监理单位对施工现场安全生产管理的标的是相同的，都是安全事故隐患（管理缺陷、物的不安全状态、人的不安全行为），但是生产经营单位和工程监理单位对安全生产管理的法律属性具有本质不同，措施和侧重点也是不同的。

1  《安全生产法》中对安全生产管理的相关规定

《安全生产法》第四条规定：生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度，加大对安全生产资金、物资、技术、人员的投入保障力度，改善安全生产条件，加强安全生产标准化、信息化建设，构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，健全风险防范化解机制，提高安全生产水平，确保安全生产。

《安全生产法》的相关条款中，对生产经营单位安全生产负有管理责任的人员和机构如下。

（1）生产经营单位的主要负责人，是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。

（2）其他负责人，对职责范围内的安全生产工作负责。

（3）安全生产管理人员，必须具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力。应当恪尽职守，依法履行职责。

（4）生产经营单位的其他人员，生产经营单位建立全员安全生产责任制。

（5）安全生产管理机构，应当恪尽职守，依法履行职责。

（6）生产经营单位的工会，依法对安全生产工作进行监督。

上述条款的适用对象应是生产经营单位在其自身的生产管理中负有安全生产管理责任的人员和机构。依据《安全生产法》，工程监理单位的相关人员和机构对工程监理单位为建设单位提供管理和技术服务中的安全管理负责；施工单位的相关人员和机构对施工单位建筑施工中的安全生产管理负责。《安全生产法》第十五条规定生产经营单位可以聘请服务机构为其提供安全生产技术管理服务，但是保证安全生产的责任仍由生产经营单位负责，而工程监理单位受聘于建设单位，为建设单位提供管理和技术服务。

2  工程监理单位应承担的建设工程安全生产管理法定职责

工程监理单位在建设工程安全生产管理中应承担的法定职责，主要依据《建设工程安全生产管理条例》（中华人民共和国国务院令第393号）第十四条、《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》（建市［2006］248号）和GB 50319—2013《建设工程监理规范》等法规和规范中的相关条文，其对工程监理单位落实安全生产监理责任做了明确具体的规定，包括主要工作内容、工程程序和监理责任等。工程监理单位对安全生产的管理主要是程序性的履职，即审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准；在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患，应当要求施工整改，或要求暂时停止施工，并及时报告建设单位；施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。

3  对工程监理单位承担安全生产管理责任的进一步分析

《安全生产法》中规定了生产经营单位在安全生产中应承担的法律责任，生产经营单位未履行这些“法律责任”而导致的后果与工程监理单位在施工现场发现的“安全事故隐患”必然存在着一定的关联。从《安全生产法》“为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展”的立法目的看，生产经营单位履行安全生产管理的“法律责任”与工程监理单位履行的“建设工程安全生产管理法定职责”二者之间，应有主次之分，先后之分，本末之分。

生产经营单位依法履行安全生产管理责任，是其法定责任，未履行法定的安全生产管理责任，即属于违法，将会受到经济处罚或停业整顿，其违法行为导致发生安全事故的，可以依照刑法规定追究相关责任人的刑事责任。《安全生产法》第七十四条赋予“单位”和个人向负有安全生产监督管理职责的部门报告或者举报事故隐患或者安全生产违法行为等的权利。从监督管理生产经营单位的安全事故隐患角度来理解工程监理单位对安全生产管理的“管理”属性，其不属于政府主管部门的监督管理，定义为“单位”的监督管理比较贴切。

生产经营单位的安全生产自控体系包括安全生产管理制度建立、安全事故隐患风险防范、安全教育培训及自上而下的全员管理等，并且可以聘请服务机构。工程监理单位发现的安全事故隐患，是生产经营单位在组织生产的过程中产生的，反映出生产经营单位“公司级”和“项目级”的生产管理体系都存在问题。工程监理单位在发现安全事故隐患后，一般也是书面告知施工项目部并且要求其消除安全事故隐患，而不会告知“公司级”对安全生产负有责任的机构和人员。根据对建筑施工重特大事故的原因调查来看，企业和职工违反劳动纪律或规程是造成事故发生最主要原因。所以，工程监理单位将其发现存在的安全事故隐患和安全生产违法行为，通知生产经营单位的“公司级”的人员和机构是很有必要的。

《安全生产法》第四十六条规定，安全生产管理人员可以向负有安全生产监督的管理职责的部门报告，接到报告的部门应当依法及时处理。可以看出，《安全生产法》赋予生产经营单位安全生产管理人员的是一种权利，而不是义务和责任。但是依据《建设工程安全生产管理条例》的第十四条，在工程监理单位发现存在安全事故隐患，要求施工单位整改或暂时停止施工时，施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告，此条即可视为要求工程监理单位在处理安全事故隐患时，遇到确定的法定条件时必须向政府主管部门报告的强制性程序；而在涉及监理安全责任的法规中，并未提及到施工单位的安全生产管理人员向政府主管部门报告的规定。在《安全生产法》的安全生产监督管理主体中，提到了单位和个人有权针对事故隐患或者安全生产违法行为，向负有安全生产监督管理职责的部门报告或者举报；居民委员会、村民委员会发现其所在区域的生产经营单位存在事故隐患或者安全生产违法行为时，应当向当地人民政府或者有关部门报告。《安全生产法》赋予了生产经营单位的安全生产管理人员、其他的单位和个人报告的权利，而不是义务和责任；而对居民委员会、村名委员会此类的基层群众性自治组织规定了报告的义务。工程监理单位显然不是基层群众性自治组织，所以规定工程监理单位有向有关主管部门报告的义务和责任，显然无上位法的支撑。义务是指义务人为满足权利人的利益而为一定行为或不为一定行为的必要性，而工程监理单位是受建设单位委托为其提供管理和技术服务的，既不直接进行施工生产，也没有参与施工单位的利润分成；因此，工程监理单位在面对施工单位的事故隐患和安全生产违法行为时，有向有关主管部门报告义务的权利人是不明确的，如果该权利人是施工单位，则前提又是不合理的。

《安全生产法》第十五条规定，为生产经营单位提供安全生产技术管理服务的机构，接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术、管理服务，但是保证安全生产的责任仍由本单位负责；在《安全生产法》中，也未规定为生产经营单位提供安全生产技术管理服务的机构应承担的法律责任，而为建设单位提供监理服务的工程监理单位如果未能履行法定的安全生产管理责任，则必须承担相应的法律责任，甚至要承担刑事责任。工程监理单位与施工单位没有任何利益联系，却要对施工生产过程中发生的安全生产事故负责，这样的规定，既不合法理，也不合公理。

4  对工程监理单位在安全生产管理中进一步发挥其作用的建议

工程监理单位对安全生产管理活动的作用方向，应该与《安全生产法》中强调的“强化和落实生产经营单位主体责任”的方向一致，应能够进一步督促生产经营单位履行《安全生产法》中规定的法律责任，形成合力，产生针尖效应，遏制生产经营单位的违法行为，最终减少安全生产事故发生的风险。

生产经营单位对安全生产全面负责，生产经营单位健全的公司层级和项目层级的安全生产管理体系才是保证施工安全生产的第一道防线。工程监理单位在施工现场发现的安全事故隐患和安全生产违法行为，不仅通知施工项目部要求其落实整改，也要通知给生产经营单位的公司层面和公司级的管理机构和人员。

既然生产经营单位的安全生产实行全员管理，那么在发生安全事故后，如果还是按照以前的处罚标准（量刑标准）对工程监理单位和监理人员进行处罚，则如何能够压实生产经营单位的安全生产全员管理职责。所以在安全生产事故的处理调查中，必须调查生产经营单位全员的安全生产管理落实情况。

工程监理单位对安全生产管理的两个重点环节“发现隐患”和“处理隐患”中，重点应在日常巡查过程中的“发现隐患”上，而不在“处理隐患”上，“处理隐患”应是生产经营单位应履行的法定责任。《安全生产法》第四十六条规定，生产经营单位的安全生产管理人员在检查中发现重大事故隐患，应向本单位有关负责人报告，有关负责人不及时处理的，安全生产管理人员可以向主管的负有安全生产监督管理职责的部门报告。对工程监理单位的安全生产管理责任还应注重在对“发现”的安全事故隐患“要求”整改的程序性履职上。

生产经营单位的安全生产管理人员有权利向政府主管部门报告，有上位法的支撑。而在施工单位拒不执行工程监理单位指令的情形下，工程监理单位应向政府主管部门报告的程序性规定没有上位法的支撑，所以对此条的规定，应按照《安全生产法》第七十四条的规定执行，即给与报告或者举报的权利，不做强制性要求。

5  结语

工程监理作为一支具有高智能的建设工程管理的专业化队伍，参与施工安全生产管理，参与施工生产的事故隐患排查，督促施工单位进行事故隐患处理，可以有效降低施工安全事故发生的风险。《中华人民共和国建筑法》已明确规定施工现场安全由建筑施工企业负责，虽然《建设工程安全生产管理条例》（中华人民共和国国务院令第393号）规定了工程监理单位应当履行安全生产管理责任，但是对于监理安全生产管理职责规定不清晰及实操性较差。应在《安全生产法》的体系框架中，梳理整合涉及监理安全生产管理责任的相关法律法规，以理清施工现场安全管理的“本末”与“厚薄”，强化和落实生产经营单位主体责任，使工程监理单位和监理工程师在一个公平公正的执业环境中更好地发挥其在安全生产管理中的作用。